Als Alexander Litwinenko 2006 in London ermordet und durch radioaktives Polonium 210 in einer Tasse Tee vergiftet wurde, war Großbritannien schockiert. Litwinenko, ein ehemaliger russischer Geheimdienstoffizier, der zu einem Kritiker der Regierung Wladimir Putins geworden war, starb nach einer vielbeachteten Krankheit.
Eine anschließende öffentliche Untersuchung ergab, dass seine Ermordung wahrscheinlich auf höchster Ebene des russischen Staates gebilligt wurde. Allerdings löste Litwinenkos Angriff kein grundsätzliches Umdenken darüber aus, wie sich Großbritannien vor feindlichen Staaten schützt.
Mehr als ein Jahrzehnt später brachte der versuchte Mord an dem ehemaligen russischen Doppelagenten Sergei Skripal und seiner Tochter Julia in Salisbury etwas ganz anderes hervor. Sie wurden mit Nowitschok vergiftet, einem von der Sowjetunion entwickelten militärischen Nervengift. Beide überlebten, aber der weggeworfene Container tötete später eine einheimische Frau, Dawn Sturgess, und ließ eine weitere Person schwer erkranken.
Beide Angriffe lösten diplomatische Vergeltungsmaßnahmen aus, allerdings in sehr unterschiedlichem Ausmaß. Der Mord an Litwinenko führte dazu, dass das Vereinigte Königreich vier russische Diplomaten auswies. Salisbury löste die größte koordinierte Ausweisung russischer Beamter in der Geschichte aus, gefolgt von der weitreichendsten Überarbeitung des nationalen Sicherheitsgesetzes des Vereinigten Königreichs seit einem Jahrhundert.
Warum führte die zweite Vergiftung zu einer Transformation, die die erste nicht bewirkte? Unsere neue Forschung verfolgte die Reaktion des Vereinigten Königreichs auf feindliche Aktivitäten Russlands über zwei Jahrzehnte. Wir argumentieren, dass die Antwort darin besteht, dass die beiden Angriffe am besten nicht als separate Fälle, sondern als Kapitel in einer einzigen, kumulativen Geschichte verstanden werden.
Wir stellen fest, dass dramatische Ereignisse selten von sich aus Institutionen reformieren. Eine Veränderung kam erst, als nach Jahren des aufgebauten Drucks ein Schock kam und als Expertenvertreter und eine veränderte öffentliche Stimmung Untätigkeit unhaltbar machten. Der Mord an Litwinenko war einer der ersten Beiträge zu diesem Druck. Salisbury war der letzte Tropfen, der das Fass zum Überlaufen brachte.
Der Mord an Litwinenko war eine dreiste Tat auf britischem Boden. Ermittler im Vereinigten Königreich identifizierten einen russischen Verdächtigen, Andrei Lugowoi, doch Moskau weigerte sich, ihn auszuliefern.
Die Reaktion der Regierung war real, aber begrenzt. Über die Ausweisung der vier Diplomaten hinaus gab es keine neuen Gesetze, organisatorischen Überprüfungen oder Änderungen der strategischen Prioritäten.
Zu dieser Zeit konzentrierte sich die britische Sicherheitsmaschinerie überwiegend auf den Terrorismus. Nach dem 11. September 2001 und den Londoner Anschlägen 2005 waren feindselige staatliche Aktivitäten zu einem zweitrangigen Anliegen geworden.
Russland wurde nach dem Kalten Krieg stillschweigend als strategische Bedrohung abgetan. Hinzu kommt die Verlockung, dass russischer Reichtum in die Londoner Finanz- und Immobilienmärkte fließt, und die Anreize deuten auf Kontinuität hin. Der Schock war real, aber der Druck zur Veränderung blieb schwach.
Der Druck steigt
Im Laufe des nächsten Jahrzehnts verschlechterten sich die Beziehungen zu Russland schließlich. Russland marschierte 2008 in Georgien ein, annektierte 2014 die Krim, intervenierte in Syrien und unterstützte Separatisten in der Ostukraine.
Aber nichts davon überschritt die für eine Reform notwendige Schwelle. Das einzige nennenswerte strukturelle Ereignis dieser Jahre war die Gründung des Nationalen Sicherheitsrates im Jahr 2010. Er legte stillschweigend den Grundstein für die späteren Reformen.
Militärangehörige dekontaminieren Teile von Salisbury. Alex MacNaughton/Alamy Warum Salisbury den Ausschlag gab
Skripals Vergiftung durchbrach dieses Muster. Aber unser Hauptargument ist, dass er es nicht nur getan hat, weil es dramatisch war. Auch der Mord an Litwinenko war dramatisch.
Was zählte, war die Zeit. Salisbury kam nach Jahren zunehmenden Drucks, der die Argumente für das Nichtstun geschwächt hatte. Jede Episode russischer Feindseligkeit, von der Poloniumvergiftung an, sorgte für zusätzliche Dynamik. Bis 2018 bedeutete das angesammelte Gewicht, dass ein weiterer Schock eine Veränderung im System herbeiführen könnte.
Erstens hatte jahrelanger Druck auf niedriger Ebene die Argumente für Untätigkeit zermürbt. Zweitens nutzten Expertenstimmen die Gelegenheit. Im Russlandbericht 2020 des Geheimdienst- und Sicherheitsausschusses wurde argumentiert, dass der Rechtsrahmen des Vereinigten Königreichs nicht mehr seinen Zweck erfüllte. MI5-Generaldirektor Ken McCallum warnte 2021, dass moderne Einmischung moderne Befugnisse erfordert.
Drittens änderte sich die öffentliche Meinung dramatisch: Eine Umfrage aus dem Jahr 2018 ergab, dass etwa zwei Drittel der Briten Russland negativ beurteilten. Kein einzelner Faktor erklärt die darauf folgenden Reformen. Es war das Zusammentreffen von aufgestautem Druck, Experteninteresse und öffentlicher Besorgnis, das den Status quo letztendlich unhaltbar machte.
Sobald diese Schwelle überschritten war, kam es schnell zu Veränderungen. Mit dem Border Security and Counterterrorism Act von 2019 wurden die Befugnisse zur Inhaftierung und Vernehmung von Personen ausgeweitet, die feindlicher staatlicher Aktivitäten verdächtigt werden. Die groß angelegte russische Invasion in der Ukraine im Jahr 2022 beschleunigte die Dinge. Das Wirtschaftskriminalitätsgesetz und das Wahlgesetz, die beide im Jahr 2022 verabschiedet wurden, zielten auf illegalen Reichtum ab und verschärften die Regeln für die Wahlkampffinanzierung im Ausland.
Im Mittelpunkt stand der National Security Act 2023, die größte Überarbeitung des nationalen Sicherheitsrechts des Vereinigten Königreichs seit einem Jahrhundert. Es ersetzte die Gesetzgebung zu Amtsgeheimnissen aus dem Jahr 1911. Es führte ein System zur Registrierung ausländischer Einflüsse ein und platzierte Russland neben Iran auf der höheren Stufe. Unterdessen hat der Online Safety Act 2023 der Regulierungsbehörde Ofcom die Befugnis gegeben, Plattformen zu stärken, um staatlich geförderte Desinformation zu bekämpfen.
Unsere Ergebnisse vermitteln eine ernüchternde Botschaft. Hybride Bedrohungen erzeugen selten einen einzigen eindeutigen Moment, der Maßnahmen erfordert. Desinformation, Cyber-Eingriffe und politische Einmischung wirken eher wie eine sich langsam ausbreitende Krankheit: diffus, mehrdeutig und leicht zu ignorieren, bis sie zu einer Krise wird.
Institutionelle Veränderungen erfolgen oft in plötzlichen Schüben nach langen Verzögerungen. Die Herausforderung für demokratische Regierungen besteht darin, zu lernen, zu reagieren, bevor die nächste Krise sie zum Handeln zwingt. Es ist unwahrscheinlich, dass die Erfahrung in Großbritannien einzigartig ist. Ähnliche Verzögerungen sind beim langsamen Ausstieg Deutschlands aus der russischen Energieversorgung und bei der schrittweisen Stärkung der Cyberabwehr Frankreichs zu beobachten. Die eigentliche Herausforderung besteht darin, zu lernen, sich vor der nächsten Vergiftung zu ändern und nicht danach.